Memorandum der Militärgouverneure zum Grundgesetz
einer Abordnung des Parlamentarischen Rates in Frankfurt am Main überreicht

vom 2. März 1949

1. Meine Kollegen und ich haben Sie gebeten, heute hierher zu kommen, um Ihnen zu einigen Bestimmungen Ihres vorgeschlagenen Grundgesetzes, wie es vom Hauptausschuß des Parlamentarischen Rates angenommen worden ist, unsere Bemerkungen zu machen. Wir haben dieses Dokument im Hinblick auf das Aide-mémoire geprüft, das unsere Verbindungsoffiziere Ihnen am 22. November 1948 übergeben haben.

2. In einer Reihe von Bestimmungen weicht das Grundgesetz von den ins einzelne gehenden Grundsätzen ab, die in jenem Aide-mémoire dargelegt sind. Indessen sind wir bereit, das Dokument als ein Ganzes betrachtend, einige dieser Abweichungen außer acht zu lassen; aber gleichzeitig halten wir es für nötig, Ihre Aufmerksamkeit abermals mit allem Nachdruck auf andere Bestimmungen zu lenken, die nach unserer Ansicht von jenen Grundsätzen in bedauerlichem Maße abweichen.

3. Erstens möchten wir darauf hinweisen, daß die Zuständigkeiten der Bundesregierung, wie sie jetzt in Artikel 36 niedergelegt sind, nicht genügend klar definiert sind, um die Stellung der Länder in einem föderativen System angemessen zu wahren. Um dies zu verbessern, regen wir an, daß Sie die jetzigen Artikel 36 und 36 a streichen und einen neuen Artikel 36 an die Stelle setzen, der, sehr weitgehend auf Ihrem eigenen jetzigen Wortlaut beruhend, im wesentlichen wie folgt lauten könnte:
„Art. 36. (1) Die Länder behalten die Gesetzgebung auf den nachstehend aufgezählten Gebieten, außer wenn es offenbar für ein einziges Land unmöglich ist, wirksame Gesetze zu erlassen, oder wenn solche Gesetze, falls erlassen, den Rechten oder Interessen anderer Länder schädlich wären. In solchen Fällen, und vorausgesetzt, daß die Interessen der verschiedenen Länder offenbar, unmittelbar und im ganzen berührt sind, hat der Bund das Recht, die nötigen und angemessenen Gesetze zu erlassen über:
1. das bürgerliche Recht, das Strafrecht und den Strafvollzug, die Gerichtsverfassung, das gerichtliche Verfahren, soweit nicht nach Artikel 112-2 die Länder zuständig sind, die Rechtsanwaltschaft, das Notariat und die Rechtsberatung;
2. das Personenstandswesen;
3. das Vereins- und Versammlungsrecht;
4. das Aufenthalts- und Niederlassungsrecht der Ausländer;
5. den Schutz deutschen Kulturgutes gegen Abwanderung in das Ausland;
6. die Angelegenheiten der Flüchtlinge und Vertriebenen;
7. die öffentliche Fürsorge;
8. Kriegsschäden und Wiedergutmachung;
9. die Versorgung der Kriegsbeschädigten und Kriegshinterbliebenen, die Fürsorge für die ehemaligen Kriegsgefangenen und die Sorge für die Kriegsgräber;
10. das Recht der Wirtschaft (Bergbau, Industrie, Energiewirtschaft, Handwerk, Gewerbe, Handel, Bank- und Börsenwesen, privatrechtliches Versicherungswesen);
11. das Arbeitsrecht einschließlich der Betriebsverfassung, des Arbeitsschutzes und der Arbeitsvermittlung sowie der Sozialversicherung einschließlich der Arbeitslosenversicherung;
12. die Förderung der wissenschaftlichen Forschung;
13. das Enteignungsrecht in den Angelegenheiten, für die dem Bund die Befugnis der Gesetzgebung zusteht;
14. die Überführung von Grund und Boden, von Naturschätzen und Produktionsmitteln in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft;
15. die Verhütung des Mißbrauchs wirtschaftlicher Machtstellung;
16. die Förderung der land- und forstwirtschaftlichen Erzeugung, die Sicherung der Ernährung, die Ein- und Ausfuhr land- und forstwirtschaftlicher Erzeugnisse, die Hochsee- und Küstenfischerei und den Küstenschutz;
17. den Grundstücksverkehr, das Bodenrecht und das landwirtschaftliche Pachtwesen, das Wohnungswesen, das Siedlungs- und Heimstättenwesen;
18. die Maßnahmen gegen gemeingefährliche und übertragbare Krankheiten bei Menschen und Tieren, die Zulassung zu ärztlichen und anderen Heilberufen und zum Heilgewerbe, den Verkehr mit Arzneien, Heil- und Betäubungsmitteln und Giften;
19. den Schutz beim Verkehr mit Lebens- und Genußmitteln sowie Bedarfsgegenständen, mit Futtermitteln, mit land- und forstwirtschaftlichem Saat- und Pflanzgut und den Schutz der Bäume gegen Krankheiten und Schädlinge;
20. die Hochsee- und Küstenschiffahrt sowie die Seezeichen, die Binnenschiffahrt, den Wetterdienst, die Seewasserstraßen und die dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen;
21. den Straßenverkehr, das Kraftfahrwesen und den Bau und die Unterhaltung von Landstraßen des Fernverkehrs;
22. die Schienenbahnen, die nicht Bundeseisenbahnen sind, mit Ausnahme der Bergbahnen;
23. die Staatsangehörigkeit im Bund und in den Ländern;
24. das Jagdwesen, den Naturschutz und die Landschaftspflege;
25. die Bodenverteilung, die Raumordnung und den Wasserhaushalt;
26. das Melde- und Ausweiswesen."

der
- Artikel 36 entspricht dem Artikel 74
- Artikel 36 a entspricht dem Artikel 75
- der Artikel 112-2 entspricht dem Artikel 84
der endgültigen Fassung des Grundgesetzes.

4. Zweitens möchten meine Kollegen und ich Ihnen zu verstehen geben, daß wir letzten Endes für die Sicherheit verantwortlich sind, und ferner, daß die Vollmachten, die in Art. 118 c enthalten sind, nicht ausgeübt werden können, bis sie besonders von den Besatzungsbehörden gebilligt sind. Dieser Vorbehalt betreffend die Ausübung dieser Polizeizuständigkeiten wird wiederholt werden, wenn Sie förmlich von unserer Entscheidung über die Verfassung als Ganzes unterrichtet werden.

der Artikel 118 c  entspricht dem Artikel 91 der endgültigen Fassung des Grundgesetzes.

5. Drittens haben wir mit Besorgnis bemerkt, in welchem Ausmaß die Bestimmungen über Finanzzuständigkeiten von den in London vereinbarten und Ihnen in Paragraph d des Aide-mémoire übermittelten Maßstäben abweichen. Wir hatten bereits Gelegenheit, Ihnen zu sagen, daß nach unserer Ansicht die im wesentlichen gleichen Bestimmungen dazu führen würden, daß die Länder ohne ausreichend unabhängige Einnahmequellen für die Erledigung ihrer Angelegenheiten belassen werden. Wir möchten daher mehrere Abänderungen in den Artikeln 112a, 122b und 123 vorschlagen, die es möglich machen würden, daß diese Artikel die Grundsätze der Finanzorganisation eingehender erfüllen, die, wie wir glauben, besonders bedeutsam in einem föderativen System sind. Im besonderen regen wir an, daß diese Artikel im Wortlaut geändert werden, damit sie etwa wie folgt lauten:
„Art. 122 a. Der Bund hat die ausschließliche Gesetzgebung über Zölle und Finanzmonopole (Bundessteuern) und die Vorranggesetzgebung über folgende Steuern (gemeinsame Steuern):
1. Die Verbrauchs- und Verkehrssteuern mit Ausnahme der Steuern (Ländersteuern) mit örtlich bedingtem Wirkungsbereich, insbesondere der Grunderwerbsteuer, Wertzuwachssteuer und Feuerschutzsteuer;
2. die Steuern von Einkommen, Vermögen, von Erbschaften (oder Schenkungen);
3. die Realsteuern mit Ausnahme der Regelung der Hebesätze.

Art. 122 b. Der Bund übt die Vorranggesetzgebung über gemeinsame Steuern nur insoweit aus, wie er den Gesamtbetrag oder irgendeinen Teilbetrag irgendeiner gemeinsamen Steuer oder gemeinsamer Steuern braucht, um seine Verpflichtungen zu erfüllen. Falls der Bund einen Teil einer gemeinsamen Steuer übernimmt, so wird der verbleibende Teil von den Ländern zurückbehalten, wo und wie er erhoben worden ist.

Art. 123. 1. Die Bundessteuern werden durch Bundesfinanzbehörden verwaltet. Der Bund kann, wenn er will, solche Steuern, welche er in voller Höhe für Zwecke erhebt, zu denen er ermächtigt ist, durch Bundesfinanzbehörden verwalten, und die Einkommensteuern nur insoweit, wie sie für Bundeszwecke bestimmt sind. Der Aufbau der Bundesfinanzbehörden und der Finanzgerichte und das von ihnen anzuwendende Verfahren werden durch Bundesgesetz geregelt. Die Leiter der Finanz- und Zollbehörden in den Ländern werden im Einvernehmen mit den Regierungen der beteiligten Länder ernannt.
2. Die Landessteuern und gemeinsamen Steuern außer den in Artikel 123 (1) erwähnten werden durch Landesfinanzbehörden verwaltet.
3. Die Erhebung der Realsteuern wird durch Landesgesetz geregelt."
Im Sinne des Vorgesagten möchten wir Ihre Aufmerksamkeit auf die Notwendigkeit lenken, Artikel 138 c-4 zu streichen und dafür die Landessteuern im einzelnen aufzuführen."

der
- Artikel 112 a  und 112 b entspricht dem Artikel 105
- Artikel 123 entspricht dem Artikel 108
der endgültigen Fassung des Grundgesetzes.

6. Viertens möchten wir Ihre Aufmerksamkeit auch darauf lenken, daß Artikel 129-1 (2) nicht ganz klar ist in bezug auf das Maß, in dem die Unabhängigkeit der Gerichte gesichert ist. Wir bitten Sie, diesem Punkt Ihre besondere Aufmerksamkeit zu schenken; besonders in bezug auf die Sicherungen, die im Zusammenhang mit der Entlassung der Richter vorgesehen sind.

der Artikel 129-1 entspricht dem Artikel 97 der endgültigen Fassung des Grundgesetzes.

7. Fünftens sind wir der Ansicht, daß die Möglichkeiten des Bundes, eigene Verwaltungsbehörden zu errichten, groß sind (Artikel 112-2 und 116). Deshalb möchten wir darauf hinweisen, daß die Militärgouverneure zu der Zeit, wenn solche Behörden errichtet werden, sorgfältig darauf zu achten haben werden, daß darin keine zu große Zentralisierung von Zuständigkeiten entsteht.

der
- Artikel 112-2 entspricht dem Artikel 84
- Artikel 116 entspricht dem Artikel 87
der endgültigen Fassung des Grundgesetzes.

8. Sechstens möchten wir unsere Stellung in bezug auf die Frage der öffentlichen Dienste klar machen. Falls Grundsätze in bezug auf den öffentlichen Dienst, wie sie in Artikel 27 c und 62 aufgestellt sind, in die Verfassung eingefügt werden sollen, müssen sie so abgeändert werden, daß sie den Grundsätzen entsprechen, die in den Paragraphen (g) und (h) unseres Aide-mémoire vom 22. November 1948 aufgestellt sind.

der
- Artikel 27 c entspricht dem Artikel 33 und 137
- Artikel 62 entspricht dem Artikel 48
der endgültigen Fassung des Grundgesetzes.

9. Eine siebente Angelegenheit, die uns beschäftigt, ist die Frage der territorialen Umgliederung der Länder, wie sie in Artikel 25 und 26 vorgesehen ist. In diesem Zusammenhang möchten wir Ihre Aufmerksamkeit auf die Ausführungen lenken, die wir den Ministerpräsidenten am 20. Juli 1948 gemacht haben, und deren entscheidende Stelle folgendermaßen lautet:
„Uns liegt daran, daß Sie verstehen, daß diese Frage der Ländergrenzen für uns von großer Bedeutung ist. Wir glauben, daß gegenwärtig der richtige Augenblick für ihre Behandlung ist, und wir sind dazu bereit. Es würde für uns indessen viel schwieriger sein, uns später mit ihr zu befassen. Sie hat z. B. Rückwirkungen auf unsere eigenen Zonengrenzen. Wir glauben nicht, daß wir zu einem späteren Zeitpunkt vor dem Abschluß eines Friedensvertrages wieder zu einer Behandlung des Problems bereit sein würden. Überdies ist die Feststellung der Ländergrenzen wichtig in bezug auf die Verfassung selbst. Wir glauben, daß wir unseren Regierungen empfehlen sollten, daß die während der Abfassung dieser Verfassung anerkannten Grenzen wenigstens bis zur Unterzeichnung eines Friedensvertrages umgeändert bleiben sollten."

Unsere Einstellung heute ist die gleiche wie damals, und wir fühlen uns veranlaßt, Sie darüber jetzt zu unterrichten, daß die Einstellung bis zum Friedensvertrag so bleiben muß, außer wenn wir einstimmig beschließen, sie zu ändern. Auch in dieser Angelegenheit werden wir Sie an diese Entscheidung erinnern, wenn eine förmliche Entscheidung in bezug auf die Verfassung als Ganzes erfolgt.

die Artikel 25 und 26 entsprechen dem Artikel 29 der endgültigen Fassung des Grundgesetzes.

siehe hierzu auch das Dokument Nr. II der "Frankfurter Dokumente" vom 1. Juli 1948.

10. Schließlich möchten meine Kollegen und ich Sie wissen lassen, daß wir die sorgende Teilnahme verstehen, die der Parlamentarische Rat für Berlin gezeigt hat. Dennoch muß mit Rücksicht auf die gegenwärtige Lage der Teil des Artikels 22, der sich auf Berlin bezieht, suspendiert werden. Nichtsdestoweniger würden keine Bedenken dagegen bestehen, daß die verantwortlichen Behörden in Berlin eine kleine Zahl von Vertretern dazu bestimmen, den Sitzungen des Parlaments beizuwohnen.

der Artikel 22 entspricht dem Artikel 23 der endgültigen Fassung des Grundgesetzes.

Die Alliierten waren gegenüber dem Parlamentarischen Rat von Anfang an kritisch eingestellt und haben nicht gescheut, auch in die Beratungen einzugreifen. So war den Alliierten insbesondere die starke Zentralgewalt, welche die Entwürfe des Grundgesetzes aus dem Parlamentarischen Rat vorgesehen haben, ablehnend eingestellt, was sogar zu teilweise erheblichen Differenzen insbesondere zwischen der SPD und den Alliierten geführt hat.

Trotzdem haben die Bemühungen der Alliierten nicht zum Erfolg geführt; das endgültige Grundgesetz vom 8. Mai 1945 hat eine starke Zentralgewalt vorgesehen; dies wurde auch im Genehmigungsschreiben zum Grundgesetz vom 12. Mai 1949 sichtbar und die Alliierte Hohe Kommission hat bis 1955 strengstens auf eine Durchführung des Grundgesetzes in ihrem Sinne geachtet.
 


Quellen: Die staatliche Neuordnung Deutschland, 26. Band, Dokumentenverlag Berlin 1976
E.R. Huber, Quellen zum Staatsrecht der Neuzeit, Matthiesen Tübingen 1951

© 4. Juni 2004
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